洪磊:构建现代产业治理体系,促进私募股权基金服务经济高质量发展

这篇文章发表在2019年3月号的《清华财经评论》上,并于2019年3月5日发表。编者:王勒温/中国资产管理协会党委书记、洪磊主席的执政与发展是现代国家和社会文明建设的核心问题。 私募基金是现代金融体系的组成部分,也是产业发展的重要组成部分。 本文总结了中国私募股权行业的贡献和行业治理体系发展的历史与现状,分析了私募股权基金治理与发展中仍然面临的障碍和困难,提出了中国私募股权基金的发展方向和政策建议。 治理与发展是现代民族和社会文明建设的核心问题。 中国共产党第十九次全国代表大会提出,要不断推进国家治理体制和能力的现代化,坚决消除体制和机制的一切陈旧观念和弊端,突破利益固化的障碍,吸收人类文明的有益成果,构建系统、科学、规范、有效的体系。 治理与发展本质上是统一的,受制于上层建筑与经济基础的关系。治理的有效性取决于对发展客观规律的理解和利益平衡调整机制。 由于环境的复杂性和利益的多样性,治理在实践中经常表现为冲突和失败。 私募基金是现代金融体系的组成部分,也是产业发展的重要组成部分。 作为一种专业化的投资活动,它是从资本方面为客户融资,从资产方面进行风险投资,是储蓄转化为投资的重要渠道。 私募基金行业治理需要处理投资者、私募基金管理人、托管人、被投资企业、市场中介服务机构等多个主体之间的关系,以约束市场主体履行各自的职责,尽最大努力共同为实体经济的高质量发展需求服务。 私募基金的贡献与行业治理体系的发展自2013年6月《基金法》将私募基金纳入统一标准和2014年2月中国资产管理协会实施注册备案以来,中国私募基金的动态生成已发展成为创新资本形成的重要载体 截至2018年底,中国资产管理协会注册私募股权基金管理人24400人,管理资产总额12.71万亿元。 私募股权基金已在中国非上市和非上市企业、新三板企业和再融资项目中投资10万股,形成实体经济5.57万亿元的股权资本。其中,投资于中国未上市和未上市企业的股权项目规模达到4.74万亿元。 中小企业项目55300个,本金1.94万亿元。种子期和初期项目39,600个,本金1.90万亿元。互联网等计算机的使用、机械制造、原材料、医药和生物、医疗器械和服务等产业升级以及新经济的代表性领域等工业资本产品已成为私募股权和风险资本基金的重点,投资项目48,900个,本金2.51万亿元。 2018年,投资于中国未上市和未上市企业的私募股权基金股本本金增加1.22万亿元,相当于同期社会融资增幅的6.3%,为企业发展提供了宝贵的资本,有力推动了供给方面的结构改革和创新发展。 在私募股权基金行业治理方面,初步形成了强制性司法行政规范与行业自律相结合的多元共治体系。 《基金法》和《民间投资基金监督管理暂行办法》从法律和行政层面对民间投资基金做出了基本规定。行业协会从注册、募集、合同、内部控制、信息披露、估值服务、员工等方面建立了一系列自律规则。,共同构成私募基金行业的行为准则。 在这种多元的共同治理制度中,有明确的司法和行政标准,当面临每时每刻都在变化的具体活动时,这一既定标准将不可避免地落后和放缓。 与司法和行政监督相比,行业自律能够充分发挥协商和共同治理的优势,积极站在法律和监管的前沿,通过业务规则和信用管理矫正市场行为,利用自律的敏感性约束行业忠实履行受托义务,防止利益冲突。 自2014年以来,私募股权行业的自律主要集中在以下几个方面 一是依靠登记备案推动登记制度的实施 新《基金法》根据私募股权基金的特点和法律,保护私募股权基金的发展活力,规定了注册和备案的基本制度安排。 自2014年2月实施以来,登记制度一直在不断探索和改进。 私募股权基金管理人注册公告不断更新,基本形成了标准清晰、规则明确、审计严格、公众信任透明的注册管理机构。 经理人员在申请登记备案时,必须对申请事项和申请文件的合法性和真实性承担法律责任,承认受法律法规和自律规则的约束,通过法律意见对主体资格、专业管理、防止利益冲突、基础设施运营和条件等必要事项进行充分陈述,并加强底线审查和信用约束。 注册不是一次性的。注册后,机构应当履行持续报告义务,继续遵守行业自律规则。监管机构和自律组织应当根据注册文件进行过程中的事后监督管理,应对不符合要求或不正常开展业务的“僵尸”机构。 截至2018年底,已有近14,600名私人基金经理被注销。 继续更新私募投资基金产品备案指引,规范私募投资基金从事“委托贷款”等违反基金性质的活动,建立“不备案”制度,强化产品规范。 截至2018年底,有194件产品尚未备案 同时,加快“AMBERS系统”建设,将行业提交信息转化为结构化、标准化的数据,为信用体系建设和自律管理提供有力支持。 2018年,2 802名私人基金经理通过AMBERS系统注册,平均处理时间为38.6个工作日。现有22,508只私募股权基金,平均处理时间为6.3个工作日。 二是以信用管理为核心,推进市场信用博弈 忠实受托人义务是基金业健康发展的基础 私募股权基金自律管理的最终目标是实现市场化的信用制衡机制,使市场参与者的信用在市场竞争中发挥决定性作用。 在机构登记和重大事件变更过程中,将引入法律意见制度和经审计的年度财务报告,以加强法律意见的责任。非注册机构予以公示,相关律师事务所和主办律师同时予以公示。私募基金管理人和律师事务所、会计师事务所等市场中介服务机构应按照市场规则进行博弈,增进相互信任。 截至2018年底,2488家参与私募股权基金经理注册的律师事务所向18600名经理出具了法律意见;16家律师事务所被列为不接受法律意见。约3,500家会计师事务所向近20,000名私募股权基金经理提供了经审计的2017年财务报告 在持续的信贷管理中,实施了会员信贷信息报告系统,为会员私募股权基金经理提供信贷积累和信贷展示服务,并向2067年私募股权基金经理提供了信贷报告。 2019年,成员信用信息报告系统将覆盖所有私人基金经理。 私募股权基金通过市场化的信用博弈、信用记录与公示、信用约束与惩罚、信用竞争与发展、打破市场与监管博弈的行为惯性,初步实现了信用建立和信用自治 三是帮助上级,限制下级,建立分级、分类、自律的服务体系。 适者生存是市场经济的自然规律。 行业自律通过分类管理、分类宣传和分类执法加强信用约束,促进市场优胜劣汰。 在分类管理方面,根据《基金法》、信用记录、管理规模等要求。,注册私募股权基金经理可以申请成为观察会员。在满足某些条件后,他们可以申请成为普通成员,享有充分的投票权和被选举。通过提名和民主选举,普通会员凭借其专业能力和行业认可,可以进入专业委员会或当选为协会监事。 自律体系下,私募基金经理对注册备案机构→观察成员→普通成员→专业委员会成员→监管人员有成员发展路径期望,逐步形成成员权利授权、层级绩效和专业实施的有机治理体系,为行业治理提供了现实路径 在分类宣传方面,私募基金经理按照管理规模、运营合规性和诚信程度进行分类。截至2018年底,共有24批509名私募基金经理被宣布失踪,7批158家失踪机构被宣布注销,3202家异常机构被宣布未能提交年度经审计的财务报告或两次未能按时履行季度更新义务。 在分类和纪律执行方面,出台了《关于进一步加强私募基金行业自律管理的决定》和《关于私募基金管理人在异常经营条件下提交专项法律意见的公告》,鼓励机构自行调解。自愿说明情况并采取积极措施消除不良影响的,不予立案调查、采取纪律处分或进一步自律管理措施,并建议监管部门依法减轻或免除行政处罚。对于未能积极消除不良影响的非成员组织,应建立快速处理机制。 截至2018年底,73家机构(20家特许机构、53家私募股权基金经理)、52家基金从业人员和5家律师事务所采取自律管理措施,逐步形成层级化、差异化、自律化的服务体系。 目前,私募股权基金的治理和发展仍存在一些障碍和困难,行业治理体系需要进一步优化。 一是长期资本来源和短期投资活动的短缺。 在中国私募股权基金中,高净值个人(包括员工和投资者)占基金的16.6%,机构占83.4%。其中,工商企业(包括合伙企业)占资金总额的41.7%,各类资本管理计划占33.8%,保险资金占2.8%,养老基金、社会福利基金、大学基金等长期基金仅占0.3% 与之形成鲜明对比的是,美国40%的公共和私人基金来自养老金和社会捐赠基金。 以耶鲁大学捐赠基金为例。该基金被大量分配了绝对收入资产、风险资本和杠杆收购。 截至2017年6月底,耶鲁大学捐赠基金总资产为272亿美元,上述三种资产配置分别占25.1%、17.1%和14.2%。其中,风险投资资产10年的年回报率为14.0%,20年的年回报率高达25.5% 从成熟的市场经验来看,私募股权基金的长期配置效果显著,对经济增长具有较强的促进作用。 就我国而言,养老基金、财富管理基金和保险基金是未来很长一段时间的主要长期资金来源。 养老基金和保险基金有长期的资产配置需求,相当一部分财富管理基金属于居民的长期可投资资产或养老储蓄,在转换为配置产品后将成为真正的长期资金来源。 如果长期资本配置的范围扩大到私募股权和风险资本基金,实体经济的长期资本来源就可以从根本上得到改善,同时,老百姓也可以真正获得符合中国经济背景和经济发展潜力的长期回报。 二是加强司法行政自律“多元治理”的协调。 从法律角度来看,私募股权证券和私募股权基金的监管在法律原则上尚未统一,私募股权基金的治理主要依靠行政授权 根据《基金法》和中央编委会的授权,中国证监会负责私募股权基金的监督管理,委托基金行业协会负责登记备案工作,履行自律管理职能。 但在实践中,由于《基金法》的名称主要针对证券投资基金,一些市场声音认为,股权和风险资本基金不受《基金法》约束,理由是所谓的“证券基金不包括股权和风险资本基金”,这极大地干扰了行政监督和自律。由于成文法的严格执行和《基金法》具体条款的缺乏,行政监督与行业自律的界限不清,影响了治理的有效性。 从行业层面来看,对契约基金、合伙基金和公司基金的治理仍没有共识,也缺乏一致性规则。 新的《基金法》明确界定了三种基金组织形式:契约型、合伙型和公司型 投资者与基金管理人之间的法律关系结构存在差异,三类基金的筹资和运作流程设计也不同,各方的权利和义务也不同。 根据全国人大官方网站的解释,“企业基金包括以下四大主体:基金投资者、投资公司、基金经理和基金托管人 其中,基金投资者因购买基金份额而成为投资公司的股东;作为具有独立法人资格的组织,投资公司与基金管理人和基金托管人签订委托协议,由基金托管人经营管理基金,基金财产由基金托管人保管。 在实践中,也有一种类似于公司基金的合伙基金,即以证券投资活动为目的而设立的合伙企业。” 实践中,各方的主要责任和义务仍不明确,私募股权基金委托责任主体的认定存在争议。特别是,确保基金财产安全的信托责任尚未履行。从认知和行为的角度来看,存在信托义务向契约义务弱化的现象,不利于私募股权基金的健康发展。 过去三年,司法部门因涉嫌非法吸收公众存款、集资诈骗及其他原因,已从该会取得447间涉及刑事案件的私募机构资料。其中,308家机构从未被协会注册或取消,只有139家是协会注册机构,约占三分之一。在这139个产品中,只有60个产品已经注册和备案,其中大部分没有依法向协会注册或备案相关产品。 商业登记制度改革后,大量私募股权机构完成了工商登记,但没有向协会登记。据不完全统计,北京、上海、深圳工商注册的投资企业超过12万家,业务范围分别为“投资管理”和“资产管理”,其中只有2万家在协会完成了机构注册和产品备案。 对于大量未注册的机构和产品,行业协会无法实施有效的自律管理,这需要自律、行政和司法之间进一步协调,以形成联合治理努力。 第三,行业日新月异,对“盲区”的治理对治理的有效性提出了挑战。 目前,私募机构注册中存在以下突出问题 例如,首先,从事金融业务的关联方与私募股权基金存在利益冲突 在管理员注册中,申请机构的一些关联方是准金融机构,从事与私募股权基金属性相冲突的业务,如个人对等贷款(P2P)、私募贷款、保理、金融租赁等。 这些关联方大多未经业务主管部门批准,相关业务处于正常监管之外。 目前,私募股权基金自律规则对管理这类机构之间的关联交易手段有限。一旦这些机构注册为私募股权基金经理,就很容易将相关业务风险转移到私募股权行业。 第二,集体化趋势加剧了“融资难”和“融资贵”的现象 在机构登记中,同一实际控制人应地方政府的要求或内部管理的需要,对同一类私募基金的许多经理进行登记,或增加多层次子公司的不合理扩张,导致集团内部问题的外化,资本循环中的多层嵌套循环,增加资本成本,加剧私募基金的“融资难”和民营企业的“融资成本高” 第三,一些私募股权基金高管缺乏专业精神。 申请组织的一些高层管理团队缺乏与工作要求相适应的职业道德和能力,没有商业周期管理经验,缺乏相关经验,甚至对展览规划和内部制度等知之甚少。 在产品备案方面,部分企业以私募股权基金的名义申请备案,未能落实委托管理、组合投资、风险自担等基金的基本要求。 突出表现如下:一是名称与现实不符,以私募基金的名义从事P2P、私募借贷、担保等非私募基金管理业务;此外,他们以私募股权基金的名义,从事非法集资、内幕交易和市场操纵等非法犯罪活动。 第二,一些组织充当信贷资金的渠道,变相保证资本和收入。大量被称为委托管理的基金中介业务实际上为单个项目提供融资,无法得到有效管理。 第三,变相自筹资金。一些机构通过股东任命高管直接拥有或控制私募股权子公司,然后通过发行私募股权产品自筹资金或为关联方提供融资。 这些行为都违反了委托管理的基本要求,使基金资产面临利益冲突的风险,严重扰乱了行业治理秩序 未来方向和政策建议第一,完善顶层设计和法律法规体系 加快颁布《私募投资基金管理暂行条例》和修订《私募投资基金监督管理暂行办法》,明确私募投资基金委托管理的性质和非公开发行、组合投资、风险自担等基本属性,将股权投资基金和风险投资基金纳入监管调整范围, 提高行业进入更高监管水平的门槛,丰富监管手段,弥补当前监管水平低、处罚有限的不足。 明确私募机构的业务属性,根据金融业务属性完善相关顶层设计和监管体系,让法律、监管和自律各司其职,从制度和源头上控制行业混乱。 《基金法》规定了不同类型基金的管理人和托管人的具体责任,明确了公司和合伙私募股权基金的治理机制,明确了公司和合伙私募股权基金中基金投资者、投资公司、基金管理人和基金托管人的权利和责任,有效保护了投资者的合法权益 第二,进一步明确行政司法监管的自律逻辑,完善行业治理体系,做到自律、行政司法责任明确、协同工作、渐进深入、业务监管与地方区域责任相互支持。 公安司法、行政监督和行业协会应进一步加强信息共享和合作,建立健全司法、行政监督和自律的有效联动和衔接机制 对于已经完成机构登记和所有产品备案的机构,自律管理是形成行业诚信约束机制的主要手段,有助于上级约束下级,维护诚信和正义,富有生态性,提供行业自治救济工具,节约行政和司法成本。对突破法定底线的机构、已完成机构注册但未备案或仅部分备案的机构,应优先进行行政监督,对支持行业组织的员工给予自律处分,严厉打击违法行为。对于既不登记也不备案、以私募股权基金名义从事非法集资等违法犯罪活动,应当以司法处罚为主,并纳入非法集资联合处罚机制。地方公安应优先打击刑事犯罪,由中国证监会和协会提供技术和专业支持。 形成刑法红线、行政监督底线和行业自律底线相结合的多层次现代行业治理体系 第三,提高注册标准,增强行业自律的科学性和透明度,激发行业活力。 十八届三中全会提出了“国家治理体制和治理能力现代化”的总体目标。十八届四中全会提出了依法治国的总体框架。党的十九大报告指出,要不断推进国家治理体系和治理能力的现代化。 私募基金行业的实施是实现行业自律和公司自治,行业组织自愿加入基金行业协会,行业协会实施自律管理,以行业组织和员工的信用建设为核心,促进员工忠于投资者利益,积累自身声誉,赢得投资者的信任和信心,促进市场功能的回归 《基金法》第一百零九条规定:“基金管理人和基金托管人应当加入基金行业协会,基金服务机构可以加入基金行业协会。” 作为《基金法》授权的法定自律组织,中国资产管理协会鼓励私募股权基金经理依法加入协会,接受协会的自律管理和行业服务。 当前,中国正处于新旧动能转化和经济发展转型的关键时期。推动经济向高质量发展转变,必须坚持创新发展,充分发挥市场主体的主观能动性和创造性。 私募基金行业本身没有行政许可,也没有政府信用背书,完全依靠自身的信誉和专业能力。 作为治理体系的一个重要组成部分,行业自律的规则和标准应当透明,积极到位,不越位。它应该为真正有意愿发展其产业的私募股权机构提供明确的指导方针,为市场的健康快速发展充当“推进器”,并降低市场机构的运营成本。 下一步,协会将适时修订《私募基金管理人登记和基金备案办法(试行)》,严格执行《私募基金管理人登记指引》,建立健全基于制度和结构原因的长期自律机制,进一步加强对股东真实性和稳定性的验证,强化集团机构的主要资格责任。关注关联方问题,落实内部控制指引的相关要求 尽快更新《私募股权基金备案指引》,避免对不符合投资基金性质的产品进行备案。根据股票、债券和收益权的不同属性,完善私募股权基金的备案标准和风险监控指标,促进行业回归原位。 四是促进税收政策的完善,引进长期资本。 税收制度在规范经济活动、促进创新和可持续发展方面发挥着不可替代的作用,并对私募股权基金的发展产生了深远的影响。 目前,我国既没有鼓励长期投资的税收优惠安排,也没有鼓励为技术创新提供资本的税收设计。金融为实体经济提供资本的效率不高,这阻碍了高质量的发展和建设创新型国家的进程。 成熟市场通常将基金财产税纳入所得税或资本利得税,并在基金提取结束时征税。所得税仅在持有人赎回基金份额并获得投资收入时征收,对长期投资者实行税收减免或递延。 2018年5月,财政部、国家税务总局发布《第55号文件》,为风险投资企业和天使投资个人投资种子和创业科技企业的收入提供免税优惠。 2018年9月6日至12月12日,国务院常务会议通过了“确保整体税负不增加”、“依法备案的资金可以选择单一投资基金核算”等决议 2019年1月24日,四部委正式发布《关于风险投资企业个人合伙人所得税政策的通知》,合伙风险投资基金个人合伙人所得税政策趋于合理。 今后,应进一步贯彻《基金法》中的基金财产课税原则,实现合法、中性、透明的课税。我们将把风险资本税制扩大到整个私募股权行业,鼓励长期投资和风险承担,建立有利于长期资本形成的现代资本市场体系。

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